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REFLEXÕES SOBRE A NOAS SUS 01/021 - page 12 / 29

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de regulação são  fortemente influídas pela cultura inampsiana que insiste em perdurar, tal como profeticamente previ em texto preparado para justificar o fim do INAMPS (Mendes, 1993).

Esse hibridismo cultural expressa-se  numa normatividade extensiva, numa ponta de desconfiança nos processos de descentralização e numa fé inabalável nos mecanismos de planejamento e controle centralizados.  Como resultado processual dessa cultura regulatória surgem normas amplas e minudentes, nem sempre redigidas na melhor técnica legislativa, de altíssima complexidade e de difícil interpretação operacional.  Enfim, verdadeiras catedrais burocráticas.

A crítica recorrente sobre a complexidade dos textos das NOB´s e, agora, da NOAS-SUS 01/02, reflete a impossibilidade de articular e enunciar, de forma racional e simples, um sistema de saúde planejado pelo lado da oferta.

Seus redatores, em geral, são técnicos de alto espírito público e com grande intimidade com o SUS.  Entretanto, falta, a muitos deles, um conhecimento mais aprofundado dos fundamentos da gestão dos sistemas de serviços de saúde, o que os aproxima da engenharia social. A simbiose desses engenheiros sociais com a máquina burocrática, dificulta-lhes um distanciamento necessário para propor rupturas epistemológicas, às vezes imprescindíveis nos processos de reforma.  Daí o processo de mudança pelo  incrementalismo lento, onde os movimentos são contidos, de um lado, por um método excessivamente prudente de micro-alterações por tentativa/erro, e, de outro, pela inércia que a própria máquina burocrática impõe.

Por fim, as normas têm períodos de gestação e de experimentação extensos; em parte, isso se deve à natureza dos mecanismos decisórios do SUS, as Comissões Intergestores. Esse é um instrumento fantástico de compartilhamento e democratização de decisões num sistema público federativo, que tem se mostrado eficaz na experiência do SUS. Mas, por outro lado, a necessidade de formar permanentemente consensos, num sistema decisório do tipo ganha-ganha, leva a composições de interesses complexos que acabam por cristalizarem-se nos textos das normas.

A sistemática processual  de construção das normas operacionais está entranhada na NOAS SUS 01/02  quando recolhe elementos do hibridismo cultural regulatório e apresenta texto extenso e complexo, um típico produto da engenharia social.

O resultado final são páginas e páginas de normalização detalhada; a profusão de neologismos como gestão plena do sistema municipal, gestão plena da atenção básica ampliada, município-sede, município-pólo, unidade territorial de qualificação, ações mínimas de média complexidade,  atenção de média complexidade, atenção de alta complexidade; fluxos de recursos financeiros muito complicados;  e numerosos e abundantes anexos. Tudo isso cria uma burocracia infernal na operacionalização do SUS:  PPI,  centrais de regulação, habilitações diversas para estados e municípios, termos de compromisso de garantia de acesso, câmaras de compensação etc.

5.2. O pecado original da NOAS SUS 01/02

O problema essencial da NOAS SUS 01/02 , no que reincide em relação a todas as normas operacionais anteriores,  é o seu  foco na gestão da oferta dos serviços de saúde.

A experiência internacional de reformas sanitárias evidencia a inferioridade dos sistemas planejados com base na oferta de serviços, em relação àqueles orientados pela demanda. É de

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