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REFLEXÕES SOBRE A NOAS SUS 01/021 - page 4 / 29

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A idéia de regionalização dos sistemas de serviços de saúde não é nova. Na realidade, surgiu no Reino Unido, na segunda década do século XX, com a proposta de regionalização dos serviços de saúde feita pelo Relatório Dawson (Lord Dawson of Penn, 1920). Mas para ser realizada com eficácia exige a obediência aos fundamentos da gestão dos sistemas de serviços de saúde que a determinam.

Há uma consciência crescente de que os sistemas de serviços de saúde constituem um dos sistemas sociais de maior complexidade, o que os torna de governança muito difícil (Glouberman e Mintzberg, 2001).

Esses sistemas apresentam singulares teleológicas, econômicas, tecnológicas e organizacionais, a par de serem governados por princípios e leis universais próprios (Mendes, 2002a). Assim, a regionalização da atenção à saúde deve fazer-se em coerência com esses fundamentos dos sistemas de serviços de saúde, sem o que o processo tenderá a fracassar.

Nos processos de regionalização da atenção à saúde é particularmente importante conhecer e aplicar os fundamentos relativos à descentralização dos sistemas de serviços de saúde, à economia de escala, à economia de escopo, às relações entre escala e qualidade e ao acesso aos serviços de saúde. São esses fundamentos que devem orientar uma regionalização conseqüente da atenção á saúde. De um lado, porque a regionalização é uma estratégia de descentralização e, por outro, porque uma descentralização ótima deve ser guiada pelos princípios da economia de escala e escopo, da qualidade e do acesso aos serviços de saúde.

2.1. A descentralização dos sistemas de serviços de saúde

Há que se precisar bem o que é descentralização porque há entendimentos diversos sobre este significante e porque a descentralização não constitui um movimento discreto, mas um processo social cujo ritmo e conteúdo são estabelecidos pelas determinações políticas das realidades nacionais (Mendes, 1998).

A descentralização, enquanto processo, não constitui conceito unívoco,  articulado como oposto à centralização. Ao contrário, apresenta-se, na realidade política, como unidade dialética que se exprime, empiricamente, pela convivência de tendências  de centralização e descentralização, ainda que o vetor de maior peso deva ser o descentralizatório.

Torna-se difícil buscar uma conceituação geral que dê conta da descentralização. Entretanto as tentativas de buscar um significado unívoco para a descentralização, articula-a com o deslocamento do poder para a periferia das instituições e dos fatos administrativos. Daí ser preferível uma interpretação conceitual referida pela unidade dialética da centralização/descentralização e por uma  visão processual que admite que a descentralização apresenta-se, na prática social, com graus ou formas  distintas.

Na literatura, aparecem tipologias distintas de graus ou formas de descentralização, sendo uma das mais abrangentes a que identifica quatro formas de descentralização (Rondinelli et alii, 1983): desconcentração, devolução,  delegação e privatização.

A desconcentração consiste no deslocamento de algumas responsabilidades administrativas para níveis hierárquicos inferiores, dentro de uma mesma organização, sem a correspondente redistribuição do poder decisório. A criação de organismos regionais por Ministérios, Secretarias Estaduais ou Prefeituras Municipais é exemplo de desconcentração.

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