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LexUriServ.do?uri=COM:2004:0391:FIN:IT:DOC - page 7 / 214

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del 24 marzo 200015, la questione della «conversione» dell’acquis di Schengen integrato nell’Unione in strumenti tipici del diritto comunitario si era già posta, anche se, all’epoca, la conclusione era stata che «la necessità prioritaria di convertire le disposizioni della convenzione in atti legislativi "di Amsterdam" dipenderà dall'evolversi della situazione piuttosto che da un bisogno assoluto di effettuare la conversione» (COM(2000) 167, punto 1.3).

Per quanto concerne il manuale comune, le ragioni politiche alla base della decisione di «rifusione» sono già state illustrate supra. Dal punto di vista tecnico/giuridico, occorre sottolineare che il manuale comune è un atto avente natura «ibrida», poiché è sia fonte di diritto comunitario, da cui nascono diritti e obbligazioni, sia guida pratica per le guardie di frontiera, e fornisce, in linea di massima, tutti gli elementi d’informazione indispensabili alle guardie di frontiera ma tratti da altre fonti di diritto.

Questa «doppia natura» del manuale comune è suscettibile di ingenerare ambiguità sul suo valore giuridico, tanto più che alcune sue parti e alcuni allegati non fanno che riprodurre il contenuto d’altri atti, quali la convenzione di Schengen o le Istruzioni consolari comuni16.

Le prime discussioni sulla necessità di revisionare il manuale comune delle frontiere esterne risalgono a qualche mese dopo l’entrata in vigore del trattato di Amsterdam, a seguito dell’iniziativa della presidenza finlandese (ottobre 1999) di inviare agli Stati membri un questionario vertente sull’argomento, nonché sulle esigenze di riservatezza del manuale. Il dibattito è proseguito nel corso delle Presidenze successive17, mettendo in evidenza l'intenzione della maggior parte degli Stati di modificare, chiarire o sviluppare alcune parti o disposizioni del manuale18. Tali discussioni hanno portato all’adozione di decisioni puntuali relative alla soppressione o all’aggiornamento di talune disposizioni del manuale, oppure alla declassificazione di alcune sue parti, senza tuttavia mai pervenire ad una revisione globale e coerente delle disposizioni in materia di frontiere esterne.

Tenuto conto della complessità di tale operazione, e del fatto che alcune questioni aggiuntive sono emerse in corso di riflessione, la Commissione ha ritenuto opportuno presentare preliminarmente un documento di lavoro dei servizi sull’argomento (SEC(2003) 736 del 20.6.2003), al fine di esaminare in modo approfondito l'acquis in materia di frontiere esterne, le lacune esistenti, nonché le problematiche connesse alla struttura attuale del manuale comune.

15COM(2000) 167 definitivo. L’istituzione, da parte della Commissione, di un «quadro di controllo», da aggiornare periodicamente, era stata prevista dal Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, con lo scopo di «esaminare puntualmente i progressi compiuti per attuare le misure necessarie» - e rispettare le diverse scadenze stabilite dal trattato di Amsterdam, dal piano di azione di Vienna e dalla conclusioni dello stesso Consiglio di Tampere – al fine di creare un effettivo «spazio di libertà, sicurezza e giustizia».

16Decisione SCH/Com-ex(99)13, citata. Une versione aggiornata è stata pubblicata sulla GU C 310 del 19.12.2003.

17Si veda, in particolare, la nota della presidenza svedese e della presidenza belga entrante sulla revisione del manuale comune (doc. del Consiglio n. 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 del 18.6.2001), che ipotizza un approccio in tre fasi e cioè, in primo luogo, la soppressione delle parti superflue del manuale, in seguito l’individuazione delle parti che richiedono precisazioni e eventuali nuovi aspetti da inserire e, infine, l'elaborazione di una nuova struttura tale da facilitare il suo impiego da parte delle autorità di frontiera degli Stati membri.

18Si vedano le risposte degli Stati membri al questionario inviato dalla presidenza svedese nel giugno 2001 sulla natura/struttura del manuale (doc. del Consiglio n. 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 del 2.10.2001).

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